Volledig uitsluiten arbeidsmigranten recreatiewoningen in planregels onevenredig

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een recente uitspraak (ECLI:NL:RVS:2023:2947) een interessant oordeel gegeven over de toepassing van de Dienstenrichtlijn in relatie tot de huisvesting van arbeidsmigranten in recreatiewoningen.

De zaak draait om een last onder dwangsom die het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen aan appellant heeft opgelegd met betrekking tot het gebruik van recreatiewoningen voor de huisvesting van arbeidsmigranten op een vakantiepark.

Appellant exploiteert een vakantiepark en verhuurt ook recreatiewoningen aan arbeidsmigranten. Het college stelt dat dit in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Hierin is namelijk bepaald dat de huisvesting van arbeidsmigranten geldt als strijdig met de bestemming. Appellant betoogt dat de betreffende planregel in strijd is met Europees recht, met name de Dienstenrichtlijn en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Ook zou sprake zijn van discriminatie. Appellant is van mening dat de toegang tot de Nederlandse arbeids- of dienstenmarkt wordt beperkt door te bepalen dat het vakantiepark alleen voor recreatie gebruikt mag worden. De planregel zou daarom onverbindend moeten worden verklaard.

De Afdeling stelt vast dat het verhuren van recreatiewoningen een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn en dat appellant daarom kan worden aangemerkt als dienstverrichter in de zin van de Dienstenrichtlijn.

De Afdeling overweegt verder dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op eisen die specifiek de toegang tot of uitoefening van een dienstenactiviteit regelen of daarop specifiek van invloed zijn.  Gebruiksverboden in een bestemmingsplan, zoals hier aan de orde, kunnen als zo’n eis worden aangemerkt. De planregel regelt specifiek de uitoefening van een dienstenactiviteit, omdat de dienstverrichter arbeidsmigranten niet mag huisvesten. Dit betekent dat de planregel moet voldoen aan de vereisten die in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn staan genoemd (het verbod van discriminatie en de voorwaarden van noodzakelijkheid en evenredigheid).

De planregel is volgens de Afdeling gericht op de dienstverrichter, waarbij geen direct of indirect onderscheid wordt gemaakt naar nationaliteit. De eis is daarom niet in strijd is met het discriminatieverbod in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. Wel is het zo dat op grond van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn een eis die aan dienstverrichters wordt gesteld die niet op voorhand verboden is, een dwingende reden van algemeen belang moet dienen en evenredig moet zijn. Dat wil zeggen, ten opzichte van dat belang geschikt moet zijn, niet verder mag gaan dan noodzakelijk, en niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.

De Afdeling is van oordeel dat de last onder dwangsom als middel nodig mocht worden geacht om een dwingende reden van algemeen belang. Maar wat betreft de planregel waarin arbeidsmigranten volledig worden uitgesloten van het gebruik van recreatiewoningen voor huisvesting, oordeelt de Afdeling dat dit niet evenredig is ten opzichte van het algemene belang dat wordt gediend met deze planregel. Het college heeft niet kunnen onderbouwen dat een minder vergaand alternatief niet toereikend zou zijn. De Afdeling komt daarom tot de conclusie dat de planregel in strijd is met artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn en verklaart de planregel onverbindend.  

Dit oordeel van de Afdeling betekent voor appellant helaas niet dat het dwangsombesluit is vernietigd. Het onverbindend verklaren van dit besluit zou volgens de Afdeling namelijk niet leiden tot een andere uitkomst, aangezien ook op grond van de doeleindenomschrijving uit de planregels permanente bewoning van recreatiewoningen niet is toegestaan. Hierin is namelijk bepaald dat de voor recreatie aangewezen gronden bestemd zijn voor recreatieve voorzieningen in de vorm van recreatiewoningen. De Afdeling is van oordeel dat huisvesting van arbeidsmigranten, in de zin van (semi)permanente bewoning van de recreatiewoningen, niet kan worden aangemerkt als een tijdelijk recreatief verblijf. Het huisvesten van arbeidsmigranten is in dit geval volgens de Afdeling alsnog in strijd met de planregels.

De Afdeling merkt nog op dat de aanwijzing van gronden met de bestemming "Recreatie" en de doeleindenomschrijving niet vallen onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn omdat deze regel op zowel dienstverrichters als niet-dienstverrichters van toepassing is. Omdat zulke eisen op dezelfde wijze in acht moeten worden genomen door dienstverrichters en personen die handelen als particulier, vormen zij geen beperking van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten.

Appellant betoogt nog dat het college een verboden onderscheid maakt naar nationaliteit. De Afdeling overweegt dat volgens het bestemmingsplan de voor recreatie aangewezen gronden niet mogen worden gebruikt voor permanente bewoning. Dit geldt niet alleen voor arbeidsmigranten, maar ook voor Nederlanders. Daarom is er geen sprake van onderscheid tussen personen met een Nederlandse en niet-Nederlandse nationaliteit.

Uit deze uitspraak van de Afdeling volgt kortgezegd dat het volledig uitsluiten van arbeidsmigranten van het gebruik van recreatiewoningen in planregels onevenredig is ten opzichte van het algemene belang dat wordt gediend met de planregel. Dit is in strijd met de Dienstenrichtlijn. Het besluit blijft echter geldig vanwege de doeleindenomschrijving in de planregels, die permanente bewoning niet toestaat voor zowel arbeidsmigranten als Nederlanders. Het dwangsom besluit wordt daarom niet vernietigd. Het blijft van belang bestemmingsplannen te toetsen aan de Dienstenrichtlijn, zowel bij het opstellen als bij de handhaving daarvan.

Meer weten? Bijvoorbeeld omdat er bij u soortgelijke problemen voordoen? Mail dan naar dekker@ebhlegal.nl of bel naar 015 200 1000.

De inhoud van deze blog is algemeen van aard en hieraan kunnen geen rechten worden ontleend.