Wanneer leidt een toezegging tot opgewekt vertrouwen?

Als burger ga je ervan uit dat de informatie die je van een gemeenteambtenaar ontvangt, juist is. Als achteraf blijkt dat deze informatie niet klopt en het bestuursorgaan beslist afwijkend, is het dan mogelijk om een beroep te doen op het vertrouwensbeginsel?

Voorheen overwoog de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist was dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging was gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan een rechtens te honoreren verwachting kon worden ontleend. Dit strenge criterium leidde ertoe dat een beroep op het vertrouwensbeginsel bijna nooit succesvol was. De Afdeling heeft in een recente uitspraak (ECLI: NL:RVS:2019:1694) een leidraad gegeven hoe het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht moet worden toegepast. Daarbij wordt meer de nadruk gelegd op hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde. In de zaak is ook in maart 2019 een conclusie uitgebracht door staatsraad-advocaat generaal Wattel.

In de kwestie had het College van burgemeester en wethouders van Amsterdam handhavend opgetreden tegen een dakterras dat zonder vergunning was gerealiseerd. Niet ter discussie staat dat het College hiertoe bevoegd was omdat er voor de activiteiten een vergunning nodig is. De appellant beroept zich echter op het vertrouwensbeginsel en geeft onder meer aan dat de inspecteur van de afdeling bouw- en woningtoezicht destijds had aangegeven dat er geen sprake was van een vergunningplicht voor het dakterras. Het College is van mening dat appellant geen geslaagd beroep kon doen op het vertrouwensbeginsel, omdat de betreffende inspecteur niet bevoegd was om de toezegging te doen, er geen schriftelijke onderbouwing was en de toezegging niet aan het College kon worden toegerekend.

De Afdeling geeft in de uitspraak een toelichting hoe met het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht moet worden omgegaan. Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten de volgende drie stappen worden doorlopen.

Stap 1: wanneer is er sprake van een toezegging

Een toezegging is zowel een uitlating als een gedraging. Van belang is hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt. Om te bepalen of een toezegging is gedaan, moet aannemelijk worden gemaakt dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die redelijkerwijs de indruk hebben gewekt van een “welbewuste standpuntbepaling” van het bestuur. Degene die een beroep doet op het vertrouwensbeginsel moet wel te goeder trouw zijn. Als duidelijk is dat de uitlating en/of gedraging in strijd is met rechtsregels of buiten de bevoegdheid van het bestuur gaat, kan je hier niet op vertrouwen.

Degene die zich op het vertrouwensbeginsel beroept, heeft een onderzoeksplicht. Vaak zal er iets op schrift zijn gesteld. Als dat niet zo is, zal degene die zich op het vertrouwensbeginsel beroept de uitlating en/of gedraging aannemelijk moeten maken. Daarbij kan een rol spelen of het bestuursorgaan de uitlating en/of gedraging betwist of niet, of hoe deskundig de betrokkene is. Verder is van belang dat de uitlating en/of gedraging ziet op de concrete situatie. Algemene voorlichting of uitlatingen over een ander geval zijn niet aan te merken als een toezegging. Ook als een uitdrukkelijk voorbehoud is gemaakt, is geen sprake van een toezegging. Een algemene disclaimer bij een toezegging zorgt er niet voor dat er geen sprake meer is van een toezegging.

Stap 2: de toezegging moet toerekenbaar zijn aan het bestuursorgaan

De volgende stap is of een toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Daarbij speelt een rol of de burger op goede gronden mag veronderstellen dat de betreffende ambtenaar de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Ook een toezegging van een inspecteur bouw- en woningtoezicht of een medewerker van de afdeling vergunningverlening of de afdeling handhaving over een onderwerp dat zijn werkgebied betreft, kan aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend. Algemene informatie van de baliemedewerker kan niet aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend.

Stap 3: belangenafweging

Als er volgens stap 1 en 2 een beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt een belangenafweging. Daarbij wordt het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt, afgewogen tegen belangen die aan het honoreren van de verwachtingen in de weg kunnen staan. Voorbeelden zijn strijd met de wet, het algemeen belang en belangen van derden. Als er zwaarder wegende belangen zijn die aan een beroep op het vertrouwensbeginsel in de weg staan, kan dit ertoe leiden dat bij het bestuursorgaan de verplichting ontstaat om schade te vergoeden (die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn).

Toepassing van deze stappen leidt er in de betreffende kwestie uiteindelijk toe dat het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. Het handhavend optreden is daarom zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in deze situatie behoorde te worden afgezien.

Met deze ingezette lijn wordt er niet meer strak vastgehouden aan de strenge opvatting dat sprake moet zijn van een concrete, ondubbelzinnige toezegging door een daartoe bevoegd persoon. In de praktijk leidde dat ertoe dat een beroep op het vertrouwensbeginsel vaak strandde, ook in situaties waarin je je kon afvragen of een normale redelijk denkende burger kon begrijpen dat hij niet op de informatie had mogen afgaan (zoals de mededeling van de bouwinspecteur). De nieuwe lijn houdt meer rekening met het perspectief van de burger. Het zal er echter ook toe leiden dat ambtenaren, die vaak al voorzichtig zijn in hun uitlatingen, mogelijk nog terughoudender zullen worden in het doen van mededelingen. Dit maakt het voor burgers moeilijker om concreet te krijgen wat nu wel en niet is toegestaan. Mocht dit onduidelijk blijven, dan zal mogelijk toch weer om bevestiging aan het bestuursorgaan moeten worden gevraagd of de voorgenomen activiteit is toegestaan of niet. Zoals ook uit de uitspraak blijkt, geldt er immers nog steeds een onderzoeksplicht. De nieuw ingezette lijn zal er niet altijd toe leiden dat een beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt, zoals bij voorbeeld blijkt uit een recente uitspraak van de Afdeling van 5 juni jl.

Wilt u meer informatie over dit onderwerp? Neem dan contact op met mr. L. van Schie-Kooman (vanschie@ebhlegal.nl).

Deze blog is algemeen van aard en er kunnen geen rechten aan worden ontleend.